Veel (agrarische) bedrijven die met een nieuw project stikstof uitstoten maakten gebruik van intern salderen. Bij intern salderen worden de stikstofgevolgen van het nieuwe project weggestreept tegen de stikstof die het oude, vergunde, project op die locatie al veroorzaakte. Daarvoor was geen natuurvergunning nodig. Door een uitspraak van de hoogste bestuursrechter van 18 december 2024 is dat gewijzigd. Voortaan is voor intern salderen ook een natuurvergunning nodig. Het is nu nog onduidelijk of die vergunning ook verleend wordt.
Natura 2000
In Europa zijn op grond van de Vogel- en Habitatrichtlijnen natuurgebieden aangewezen waarbinnen de stand van de flora- en fauna niet mag verslechteren. Dat zijn de Natura-2000 gebieden. In Nederland gaat het om ruim 160 gebieden. Veel van deze gebieden zijn overbelast met stikstof. De hoeveelheid stikstof die in deze gebieden neerkomt (stikstofdepositie) ligt ver boven de waarde die de fora- en fauna in zo’n gebied aankan. Om die reden zijn de lidstaten van de Europese Unie verplicht om de soorten en habitats in deze gebieden in stand te houden en te voorkomen dat die verslechteren. Zij zijn ook verplicht de situatie binnen deze gebieden te verbeteren, zodat de natuur in die gebieden kan herstellen. Daarvoor moet de stikstofdepositie op deze gebieden verminderen. Activiteiten (van bedrijven) die stikstof uitstoten en waarvan vaststaat dat die neerdaalt op zo’n Natura-2000 gebied zijn daarom natuurvergunningplichtig.
In Twente kennen we een aantal Natura-2000 Gebieden. Dat zijn het Aamsveen, Achter de Voort, Agelerbroek & Voltherbroek, Bergvennen & Brecklenkampse Veld, Boetelerveld, Borkeld, Buurser Zand en Haaksbergerveen, Dinkelland, Engbertdijksvenen, Landgoederen Oldenzaal, Lemselermaten, Lonnekermeer, Sallandse Heuvelrug, Springendal & Dal van de Mosbeek, Wierdense Veld, en Witte Veen.
Uitspraak 18 december 2024
Sinds 29 mei 2019 is stikstof een belangrijk onderwerp in de Nederlandse rechtspraak. Op die dag werd het Programma Aanpak Stikstof (PAS) door bestuursrechter afgeschoten. Voor veel projecten bleek opeens een natuurvergunning nodig. De regering heeft sindsdien met allerlei maatregelen geprobeerd om vergunningverlening op gang te houden, maar die zijn steeds door de rechter vernietigd. In november 2021 oordeelde de rechter al dat voor extern salderen een natuurvergunning nodig is. Bij extern salderen wordt de stikstofneerslag van een nieuw project weggestreept tegen de stikstofruimte van een bedrijf dat op een andere locatie stopt.
Op 18 december 2024 deed de bestuursrechter opnieuw een belangrijke uitspraak, maar nu over het intern salderen. Bij intern salderen kunnen de stikstofgevolgen van het nieuwe project worden weggestreept tegen de stikstof die het oude, vergunde, project op dezelfde locatie al veroorzaakte. Een voorbeeld van intern salderen is een veehouder die twee traditionele varkensstallen sloopt om een grotere emissiearme stal terug te bouwen waarin hij meer varkens kan houden. Daardoor verminderd de stikstofuitstoot. Die vermindering op zich levert een verbetering op van de stikstofdepositie op een Natura-2000 gebied. Daarom gold voor intern salderen nog geen verplichte natuurvergunning, maar dat is sinds 18 december 2024 dus anders.
Het natuurbeschermingsrecht eist dat altijd eerst wordt onderzocht of de uitbreiding of wijziging van een bedrijf significante gevolgen heeft voor beschermde natuurgebieden. Dit wordt de voortoets genoemd. Als significante gevolgen niet kunnen worden uitgesloten, is een natuurvergunning nodig en moet een passende beoordeling worden gemaakt. Daarin moet worden onderzocht of het bedrijf de beschermde natuur aantast. Tot 18 december 2024 mocht in de voortoets de vergunde stikstofgevolgen van het oude en legale project worden weggestreept tegen de stikstofgevolgen van het nieuwe project (intern salderen). Sinds 18 december 2024 mogen de gevolgen van de oude situatie niet meer worden weggestreept tegen die van de nieuwe situatie. Vanaf die datum mag dus alleen nog worden gekeken naar de gevolgen van het project op zichzelf, dus zónder rekening te houden met de gevolgen van de oude legale situatie.
De uitspraken van 18 december 2024 zijn direct van toepassing en hebben gevolgen voor alle lopende en toekomstige vergunningsprocedures. Intern salderen is sinds 18 december 2024 alleen nog toegestaan in de passende beoordeling.
Passende beoordeling
Sinds de uitspraak van 18 december 2024 is intern salderen ook een mitigerende maatregel. Daarom moet die passend worden beoordeeld. Om te beoordelen hoeveel stikstof mag worden weggestreept, is inzicht nodig in wat op basis van de oude natuurvergunning of oude milieutoestemming was toegestaan. Dat is de referentiesituatie. Die referentiesituatie kan per Natura-2000 gebied verschillen. Om van ‘intern salderen’ gebruik te mogen maken moet de ‘oude’ situatie door een milieuvergunning of -melding gedekt zijn. Activiteiten die op de referentiedatum niet met een milieutoestemming zijn gedekt, mogen niet worden gebruikt voor interne saldering.
De verwachting is dat er veel vaker een natuurvergunning nodig is en dus een passende beoordeling moet worden gemaakt. Dat betekent dat de provincies aan zet zijn om beleid te maken. Veel provincies zijn daar nu mee bezig. Dat heeft tot gevolg dat er op dit moment geen natuurvergunningen worden verleend. Wie nu een aanvraag indient zal zien dat die aanvraag wordt aangehouden of geweigerd. Het gevolg van een verplichte passende beoordeling is dat ook intern salderen moet worden getoetst aan het additionaliteitsbeginsel
Additionaliteitsvereiste
.In de kern houdt het additionaliteitsbeginsel in dat vóórdat natuurtoestemming kan worden gegeven voor een nieuwe activiteit die stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden veroorzaakt, eerst moet worden onderbouwd dat er voldoende natuurmaatregelen zijn (of op korte termijn worden) getroffen om de natuurdoelen in die Natura 2000-gebieden te halen. Van die maatregelen moet verzekerd zijn dat ze kunnen én op korte termijn ook worden uitgevoerd. Dat kunnen zowel natuurherstellende maatregelen in het gebied zelf als stikstofreducerende maatregelen zijn.
Voor elk Natura 2000-gebied is een natuurdoelanalyse gemaakt, waarin wordt beoordeeld of de wettelijke doelstellingen voor dat Natura 2000-gebied (kunnen) worden bereikt, of dat er sprake is van (dreigende) verslechtering. Bij (dreigende) verslechtering moeten er maatregelen worden genomen die dit voorkomen. In de onderbouwing van het additionaliteitsvereiste moet dan worden onderbouwd dat er al voldoende passende maatregelen getroffen worden voor de natuur en dat de mitigerende maatregelen voor mogelijke effecten van haar activiteiten daarom niet nodig zijn als passende maatregel.
Eenvoudig gezegd moet de provincie beoordelen of de eventuele stikstofwinst niet eerst naar natuurherstel moet gaan. Omdat provinciaal beleid nog ontbreekt is nu niet duidelijk hoe provincies het additionaliteitsvereiste gaat invullen.
Overgangsperiode
Uit het oogpunt van rechtszekerheid heeft is in de uitspraken van 18 december 2024 bepaald dat voor activiteiten die fysiek zijn gestart tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 een overgangsperiode wordt gehanteerd tot 1 januari 2030. Gedurende vijf jaar kunnen provincies niet handhaven tegen het voortzetten van deze activiteiten zonder natuurvergunning. Deze periode kan een bedrijf gebruiken om te bepalen of voor het voortzetten van de activiteiten een natuurvergunning nodig is, of de activiteiten aanpassen. Met ‘activiteiten’ wordt bedoeld een ‘Natura 2000-activiteit’.
Conclusie
De uitspraken van 18 december 2024 hebben de problematiek rond stikstof alleen nog maar verder vergroot. Het wachten is op houdbare maatregelen van de regering en beleid van de provincies. Tot die tijd kunnen bedrijven onderzoeken of zij voor hun activiteiten een natuurvergunning nodig hebben. Wij kunnen die bedrijven daarbij helpen. Neem gerust contact met ons op.
Deze blog bevat algemene informatie en is niet gericht op specifieke, individuele gevallen. De informatie uit deze blog kan dan ook niet als juridisch advies worden gekwalificeerd. Mocht je naar aanleiding van deze blog of in het algemeen vragen hebben met betrekking tot jouw eigen situatie, dan verneem ik dat graag.
