Inleiding
Als ondernemer kun je in allerlei situaties te maken krijgen met de overheid: denk aan vergunningen, subsidies of handhavingskwesties. Maar wat als je het niet eens bent met een besluit van de gemeente, provincie of een ministerie? Kun je dan zomaar bezwaar maken of naar de rechter stappen?
Het antwoord is: alleen als je belanghebbende bent. En juist dát is in de praktijk niet altijd duidelijk. Recent deed de Raad van State een aantal interessante uitspraken die duidelijk maken wie wel – en wie juist niet – in beroep mag gaan.
De zaak Gillis: aandeelhouder is geen belanghebbende
De bekende ondernemer Peter Gillis, onder meer eigenaar van vakantieparken, raakte betrokken bij een zaak waarin een vergunningaanvraag door de gemeente Asten buiten behandeling werd gelaten. De reden? Er was onvoldoende informatie aangeleverd. Maar in plaats van de aanvragende vennootschap die het park exploiteerde ging de aandeelhouder van het park, een andere B.V. van Gillis, in bezwaar.
En daar ging het mis. Niet de eigenaar of exploitant had bezwaar gemaakt, maar de aandeelhouder. En dat is juridisch gezien een ander persoon. De gemachtigde in deze zaak
– geen advocaat – stuurde weliswaar een machtiging, maar alleen namens de aandeelhouder. De gemeente had twee keer gevraagd om een machtiging van de daadwerkelijke aanvrager, maar die kwam niet.
De rechter moest vervolgens beoordelen: is een aandeelhouder van een bedrijf belanghebbende bij een besluit dat over dat bedrijf gaat? Het antwoord is nee. De aandeelhouder heeft een afgeleid belang, en dat is juridisch onvoldoende. Het is aan de vennootschap zelf om bezwaar te maken, niet aan degene die aandelen bezit.
Ook dat iemand – zoals Gillis – in de media sterk wordt vereenzelvigd met een bedrijf, maakt juridisch gezien nog niet dat hij belanghebbende is.
Wat zegt de wet over belanghebbenden?
In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staat dat alleen een belanghebbende bezwaar of beroep kan instellen. Dat is degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Heb je slechts een indirect, afgeleid of financieel belang – bijvoorbeeld als aandeelhouder of contractspartner – dan ben je in principe geen belanghebbende. Je kunt dan niet naar de rechter stappen.
Toch kent de rechtspraak enkele uitzonderingen op deze regel.
Wanneer mag je tóch procederen met een afgeleid belang?
De rechter maakt soms een uitzondering en erkent ook een afgeleid belang als zelfstandig belang. Bijvoorbeeld in deze situaties:
1. Tegenstrijdige belangen:
Als de direct belanghebbende geen bezwaar maakt omdat hij of zij er zelf baat bij heeft, maar jij juist schade lijdt, kan jouw belang zwaarder wegen. Denk aan een eigenaar die geen bezwaar maakt tegen het intrekken van een verhuurvergunning omdat hij van zijn huurders af wil. Die huurders moeten dan zelf bezwaar kunnen maken, anders hebben ze geen bescherming.
2. Ingrijpende gevolgen voor grondrechten:
Als een besluit indirect jouw fundamentele rechten aantast, zoals je recht op arbeid, dan kan dat ook voldoende zijn. Bijvoorbeeld als een vergunning wordt geweigerd vanwege een negatieve beoordeling van de directeur. De directeur moet dan wél kunnen procederen.
De zaak Arriva: geen subsidie, toch belanghebbende
Een recent voorbeeld uit februari 2025 laat zien hoe genuanceerd dit kan liggen. De provincie Limburg kreeg van het Rijk subsidie om het spoor aan te passen. Die subsidie gaf de provincie weer door aan vervoerder Arriva. In de overeenkomst stond dat Arriva precies dat bedrag zou krijgen wat de provincie van het Rijk ontving.
Toen het Rijk besloot om bepaalde kosten niet te vergoeden, kreeg Arriva dus minder subsidie. Arriva maakte bezwaar, ook tegen het besluit van het Rijk. De rechtbank vond dat Arriva geen belanghebbende was – de subsidie was immers aan de provincie toegekend.
De Raad van State dacht daar anders over. Omdat het besluit van het Rijk direct van invloed was op de hoogte van de subsidie aan Arriva, had het bedrijf wel degelijk een zelfstandig belang. Het afgeleide belang mocht in dit geval niet aan Arriva worden tegengeworpen.
Wat betekent dit voor jou als ondernemer?
Ben je het niet eens met een overheidsbesluit, bijvoorbeeld over een subsidie, vergunning of handhaving? Dan kun je alleen procederen als het besluit jou persoonlijk en rechtstreeks raakt.
Heb je alleen een indirect of financieel belang, dan kan dat onvoldoende zijn. Maar als het besluit in feite over jou gaat – of jouw rechten direct aantast – dan heb je soms alsnog toegang tot de bestuursrechter. Zeker als je afhankelijk bent van een besluit dat formeel op naam van een ander staat.
Juist in complexe constructies, bijvoorbeeld met vennootschappen, samenwerkingsovereenkomsten of subsidies via een tussenpartij, is het belangrijk om dit goed in kaart te brengen.
Conclusie
Je kunt alleen bezwaar maken of in beroep gaan als je belanghebbende bent in de zin van de wet. Dat betekent dat het besluit je rechtstreeks moet raken. Heb je alleen een afgeleid belang, bijvoorbeeld als aandeelhouder of contractspartner, dan is bezwaar meestal niet mogelijk.
Er zijn uitzonderingen. Bijvoorbeeld als jouw belang wezenlijk anders is dan dat van de direct belanghebbende, of als het besluit jouw fundamentele rechten aantast. In die gevallen kun je mogelijk tóch in beroep.
Advies nodig? De bestuursrechtadvocaten van Robers Advocaten helpen ondernemers bij conflicten met de overheid. Wij beoordelen of jij belanghebbende bent en begeleiden je bij bezwaar of beroep.
Geschreven door
Ruurd van Eck
maart 2025
